專題|財團法人法及未來

財團法人法實施了,怎麼辦?」這是從 2019/2/1 之後,公益組織之間最常聽到的話題。迷惘、擔憂、焦慮甚至憤怒,各式各樣的情緒瀰漫在董事會、執行長及第一線的財會人員之間。對董事會而言,突然高張而明確的法律責任、如何推動內部控制機制的組織變革,不免動搖單純「做好事」的初心;對執行長階級而言,董事會開始積極介入運作,「誰來掌舵」成為新的權力競合;而財會人員面對紛亂不已的資訊格式和揭露要求,只能目瞪口呆地束手無策。

摸著石頭過河的非營利治理

「治理(governance)」探討的是「權力如何被行使、達成什麼結果」,對非營利組織來說大致上就是董事會如何組成、行使職權,以及關照所有利害相關人。在臺灣,長期以來的爭議之一是「萬年董事會」,也就是董事會總是同一群人,決策和利益始終都在小圈圈裡。從這點來看,不妨試著從「董事實際任期多久」觀察臺灣非營利組織權力運作的狀況。此處試以司法院的「法人及夫妻財產登記公告」查詢知名基金會的董事名單,並加以比對整理。1

依據公告系統的資料,慈濟慈善事業基金會董監事的組成大致可分為 3 個時期(如下圖):

  • 2010 年以前:至少有 15 年的時間都是同一群董事,而且絶大多數是出家師父(姓氏為「釋」)。
  • 2010 ~ 2017:董事會擴大,從 7 人變為 11 人,出家師父比重大幅降低(僅剩 2 位)。
  • 2017 之後:董事會再次擴大,變為 15 人;新設 2 位監察人;董監事更換超過 10 人,並引進社會賢達。

這三個時期的演變,正好是臺灣本土組織治理轉型的縮影。早期,慈濟基金會的宗教色彩濃厚,因為是由宗教召喚及驅動的慈善行為,權力核心與宗教事務核心高度重疊;中期,基金會的規模已不可同日而語,登記財產總額從 19 億增加到 270 億,這將近 15 倍的成長對運作能力是極大考驗,理所當然地宗教核心與慈善核心逐漸分離;較晚近則是接續 2015 年公眾質疑和抨擊的巨大風暴,為了更取信大眾而設立監事會,並引進外部的知名社會賢達(如臺大社會系馮燕教授、政大會計系鄭丁旺教授等),此時基金會規模已超過 800 億。

總結這演變的過程,慈濟的轉型分別來自內部成長和外部課責的壓力。與此同時,臺灣非營利組織發展的環境卻沒有太大變化。以法規來說,2006 年施行的「公益勸募條例」只針對募款行為,在財團法人法通過之前,董事會運作長年來只有民法,從未被要求治理責任及財務透明;以自律機制來說,雖然與公益勸募條例約略同時出現,慈濟從未加入。也就是說,過去 20 年來臺灣公益部門快速成長,一方面法規未能回應或指引,另一方面部門自律缺乏強制力,公益組織便只能自行想像、摸著石頭過河。但公益組織鎮日埋首於社會議題,策略或治理架構討論因為不急迫,一般來說難以進入日常議程討論裡。直到壓力累積到不可忽視,才被迫被動因應。

同樣具有宗教色彩的臺灣世界展望會,其權力核心的運作型態就與慈濟明顯不同:平均任期不超過 8 年,而且 2001 年就設有監事會。二者身處相同的法制環境、未曾加入公益自律機制,為何造成如此差異?原因很可能是世界展望會有來自國際的知識支持或規約限制。

回首當時的慈濟爭議,固然本土公益組織有一定責任(沒有及早意識到變革的需要、意識到了卻選擇不處理,或處理速度或幅度不夠等),但從更大的社會脈絡觀之,這樣的衝突似乎是必然而且無奈的。檢討個案的同時,不能不直視背後的結構因素:成為好的公益組織,是組織個別的責任而已嗎?做為最低標準,政府所主導的法制環境又應該怎麼被檢討呢?

回應現代化治理的想像

「什麼才是好的非營利組織」不是永遠不變,而會隨著社會變遷而有不同的答案。因此,無論是做為最低標準的他律義務,或高標準的自律期待,都應該先試著回答這個問題。將目前美國英國歐洲等地的最佳實務(best practices)加以整理,可呈現各地對於公益組織理想型態的想像。其中普遍共同的想像,與此次財團法人法的進展、授權各主管機關管理,或未明訂交由自律,比對如下:2

主要面向 最佳實務 財團法人法的進展 授權各主管機關要求 組織自律的新挑戰
法律遵循與資訊揭露 利益衝突原則及處理機制 財團法人法僅規範原則及定義 自訂利益衝突迴避或處理機制
運作資訊公開 明定資訊公開義務 決定需公開何種資訊、何時公開、如何公開的最低標準 可以再多公開那些資訊、更頻繁,或更容易取得或理解?
考慮揭露如何衡量成果 未要求年度工作報告細節;要求捐補助單一對象不能超過10%,以維護公益性 主管機關可專案核准超過10%的捐補助案 具體衡量成果,從產出(output)如何指向成果(outcome)或甚至影響力(impact);捐補助的合理評估流程
書面道德準則 要求一定規模以上應訂誠信經營規範 分別訂定誠信經營規範指導原則 部門(sector)誠信經營規範
有效治理 董事會職責明確,及評估機制 明訂職務內容及法律責任 建立董事會的培力及自我評估方法
董事會規模及多元性 明訂董事會組成及連任方式等 多元性可進一步考量性別、族群
董事會原則上不支薪,否則應予揭露 確定董事不支薪原則,專任董事長除外 部份主管機關之財報編製準則的其他揭露事項,要求揭露董事會的薪酬狀況 資訊揭露應涵括所有給付,包含固定或非固定薪資、實物補貼等。
財務監督 正確具時效的財務記錄及控制,並經查核 一定規模以上應建立會計、內部控制及內部稽核制度;一定規模以上應經會計師查核簽證 分別訂立門檻,以及「會計制度及財務報告編製準則」等子法 有意義的控制制度及財務報導
清楚的差旅費規定 未要求,主要規範於稅法(所得稅法、查核準則等) 差旅費資訊揭露
足夠的行政後勤預算 未要求。稅法要求的是年度公益支出比例下限;公益勸募條例則是勸募相關支出的上限 預算編製是否合理、董事會是否理解行政後勤費用的必要
負責任的勸募 勸募文件或口語正確且真實 未規範,主要載於公益勸募條例 主要為法律遵循
訓練及監督募款人員符合法律要求,並避免使用有爭議的募款方式 設立登記後,才可以用財團法人名義公開勸募 合理的勸募倫理為何?新型態勸募?
維護隱私,但仍需符合法規 要求公開捐補助名單 如不欲公開捐補助名單,須經主管機關核准 調和法規與隱私之間的衝突

很顯然地,財團法人法踏出法制環境裡重要的一步,全面性地回應了這些現代治理想像:包括避免利益衝突、強制資訊公開、加強董事會法律責任、建立會計及內控內稽制度等。這代表的不只是由《民法》逐漸過渡到正視公益部門存在而已,更代表的是對於「什麼是好的公益組織」觀點的改變:從單純信任的善意,走向制度化的明確要求。這不是說政府或大眾不再信任公益組織,而是在複雜的社會及科技變遷等因素下,過去的信任已不足以支撐現在的關係。就結構因素來說,財團法人法一次性地提高了最低標準,從立意來說是極好的、劃時代的,但與變革相伴而來的就是衝突,以及究竟是否「促進公益」的質疑。

此次財團法人法內容的爭議,主要除了公設財團法人的章節外,民間財團法人的批評包括:

  • 個別捐補助案件不能超過收入10%的限制,降低了行善的意願和彈性;
  • 捐補助名單要求完全公開,與隱私之間的衝突;
  • 會計及內控內稽制度未對齊,各主管機關任意想像自由發揮。

暫不討論實務上如何解套,這些爭議折射了幾個重要的問題:

  • 從風險管理或防弊來看,付出這些代價是合理的嗎?
  • 如何對齊各方的想像和能力?
  • 如何真正地促進公益?

風險管理:外部控制或檢查應降低,不要再當直昇機父母

財團法人法多年來進出立法院,此次強勢通過的重要原因是「洗錢防制」的國際評鑑,以及實現民進黨政府「轉型正義」的主張。由此觀之,財團法人法的真正立法目的是要處理國家治理的風險:防堵資金和影響力從公益部門逸出控制企業或政治,要求公益組織的運作更符合公共或公益性,藉此促進公益發展。不過這個「防弊就是興利」的邏輯不會自動成立,因為消除風險要付出成本,而這個代價是否合理?

從風險管理的角度來看,最終目標不是要消除所有風險,而應該是在可忍受的總風險之下,權衡各種風險。下圖取自美國會計師公會,假設左邊的風險總值是固定的,右邊的風險彼此之間具有代換關係,包括固有風險(組織不管做什麼都會有的特定風險)、控制風險(內部控制無效的風險)和偵知風險(無法偵測出問題的風險)。應用在這次財團法人法通過的事件上,就是政府希望降低公益部門在國家藍圖裡的風險(左邊的風險總值),而其手段就是要求董事會的法律責任、建立內部控制(降低右邊的控制風險);實施內部稽核、要求公開資訊(降低右邊的偵知風險)。

這個想法是合理的,只是未觀照全局。財團法人法大幅加強了組織治理的內在責任,卻未放鬆既存的外在控制。像是具有過渡性質的公益勸募條例,仍要求組織每年募款都要專案申請;另外,要求每年繳交預算等文件但流於形式,而且評鑑或檢查的密度仍高。試想,當組織已符合現代治理的標準,每年的常態募款為何還需要政府專案核准?外部評鑑或檢查的密度是否應降低?甚至以預算而言,它本就是內部控制的一環,如果已建立制度還有內部稽核,為何不回歸組織自治?

更進一步談,公益組織存在的正當性(legitimacy),過去由政府決定。但隨著社會變遷,需要對更多利害相關人交代,而這也就是責信的當代意義。組織治理要求平衡不同利害相關人之間的權力(power)及利益(interest),而不是只符合法律要求而已,希望公益組織成熟、負起責任,這大致也是財團法人法所指引的。不過如果未同步減輕其他束縳,還是覺得「管制公益組織是政府的責任」,無益於公益事務的成熟,政府不僅承擔了過多而無用的檢查成本,而且更像是嘴巴說放你去飛、實際上仍然什麼都要管的直昇機父母

對齊想像與能力:需要整體部門的視野,而不是各自起舞

依據前述的財團法人法與治理實務的比對,授權由各主管機關決定的事項約略可分為:

  • 資訊內容或程序:公開資訊、會計及財務報表格式、誠信經營原則等
  • 管理密度:會計師查核或內控內稽制度門檻、捐補助個案超過10%、捐補助名單公告等

首先以資訊內容或程序而言,各個主管機關所定義的「財務報表」彙總如下:這呈現了 3 種不同的觀點,

  1. 傳統(法務及教育財團法人):仍與政府會計扣連,保留了主管機關過去管理辦法要求的財產清冊
  2. 折衷(社福、環保、金融、文化、內政財團法人):不包含財產清冊
  3. 國際(衛生財團法人):合併收支餘絀及淨值變動表成為「營運活動表」,新增「功能別費用表」

會計項目也有類似的分歧,各個主管機關對於如何表達財務報表的「淨值/淨資產」要求不同:這不只是名稱不同而已,背後代表了不同的意涵:

  1. 傳統(內政、金融、法務、文化、教育財團法人):仍依據政府會計,保留了過去管理辦法的表達方式
  2. 折衷(社福、環保財團法人):統稱仍是「淨值」,但子科目從性質別調整為受限制情形
  3. 國際(衛生財團法人):直接採用目前國際常見的表達方式

值得思考的是,這些事項是否需要由各主管機關分別訂定?依據跨國研究,絶大多數國家都針對非營利組織訂定會計原則,而不是在框架層次就南轅北轍。由於政府長期以來管理手段的單調,政府會計的主計觀點仍主導一切,壓抑了非營利會計的發展,而與國際脫節。現今更沿續之前的管理方式,任由各主管機關自由想像,造成的不只是學術爭論和行政困擾,更深層的問題是阻礙專業化、人才培育和溝通效率,削弱了強制公開資訊、爭取公眾信任的意義。

其次,就主管機關的管理密度而言,對於財團法人應訂定內控內稽制度的門檻有不同的設定:這三種設定包括較寛鬆如衛生、長照法人等,或折衷的社福法人等,或較嚴格的內政部主管財團法人。然而就直覺而言,內政部主管的財團法人或許較為龐雜,但風險未必顯著高於其他部會,為何需要如此低的門檻、更普遍地施加管制手段?財團法人法裡授權各部會自訂門檻的原意是「分級管理」,也就是依照資金或影響力規模分級。但這個用心被各個主管機關拆解之後,便因缺乏統籌而大打折扣。此外,負責解釋財團法人法的法務部,在前述的幾個面向都採較保守的觀點,讓人不禁懷疑是否真的理解治理不等同於加強管制,而且也擔心實際執法不進反退。

綜而言之,財團法人法做為領頭,跨出了重要一步,但身體其他部位跟不上,就有跌跤的可能。公益組織本身及董監事會缺乏指引和培力之外,目前行政部門的架構也無法有效執行該法的精神。試問,各主管機關的業務主管人員,真的懂財團法人法及其背後的治理精神嗎?而在這種運作模式下訂出的子法,是否受到該部會所援引的專家學者左右、無法得到開闊的公益部門視野?以設置內部稽核人員為例,內政部的門檻偏低,問題是誰來處理共通的(common and shared)問題,像是懂公益組織的內部稽核人員在那裡?過去這些人員的訓練都以商業部門為主,未來這群人要接受那些訓練或認證,才能符合公益部門的需要?甚至學校教育或高等考試,是否需要相應地調整?這都是亟待處理的課題。

促進公益:誰來協調步伐?

物理學中有關混沌的例子教導我們,某些動態情境非但不會達到一種均衡,更會引發暫時性的混亂及不可預料的發展。

哲學家 David Ruelle 認為立法者與官員應該要理解,為了達到更好的均衡所做的決策干預,有可能產生劇烈的震盪或災難性的結果。3 財團法人法意欲推動非營利治理的現代化,但就當前現實而言,震盪仍在持續之中、成效仍是兩說。

過程未充份與公益組織溝通、舊有的管理機制未被汰除、既存的行政架構拆解了分級管理的美意,在在抵消了財團法人法所應帶來的公共利益,也讓當下的混亂變得難以忍受。公益組織將之視為國家管制的步步進逼、產生對抗心態:一方面不免出現「向後退縮」的拉力,那怕長期以來對公益勸募條例諸多抱怨,寧願維持現狀;另一方面,執法過程更多的對立消耗,當然不利於彼此的合作關係。

公益部門做為永續發展路上重要的行動者,重要價值在於促進公民參與,校正與監督政府和巿場力量。制度干預如果無法激發好的進展,反而枯竭了部門的資源或活力,結果就是不可承受的災難。如何共同調適與學習?如何更明確地提供誘因或支持?如何跨部會溝通?如何標定公益部門在國家永續發展藍圖裡的位置?顯然都不是單一部會可以處理的問題,也因此財團法人法或公益部門的未來,很大程度取決於何時有高層級的協調機制出現(例如美國的 Foundation Center 或英國的 Charity Commission),負責主導、協調與擘劃前進的節奏。下一步究竟任由雜草蔓生,或補足更細緻的溝通校正?

徒有財團法人法當然不足以促進公益。它搬動了公益事務發展的轉轍器,大方向是正確的,但究竟讓列車加速抵達或失速出軌?只討論財團法人法的條文是不夠的,重點在於縱觀全局的視野和接續的作為。

1. 董監事實際任期過長,便有是否符合公共利益的疑慮。不過公益組織的型態多元,直接服務或捐助型的基金會的公共利益如何維護不能一概而論;另,任期過短不利於組織穩定,升高運作成本。此外,財團法人董事採指派制,也就是由上屆董事指派下屆董事,因此即便換人,實際上仍有可能受到控制。
2. 本文引用的國際非營利治理實務原則來自美國的全國自律機構 The Independence Sector、英國的主管機關 Charity Commission 及歐洲的大型基金會聯盟 The European Foundation Center 等。
3. 轉引自《液態現代性》(Zygmunt Bauman,2018,商周出版)。

results matching ""

    No results matching ""